法治信仰 | 检察机关强制措施审查职能优化配置探讨

惩罚犯罪和保障人权是现代刑事诉讼制度的两大目标，在设计各诉讼环节制度机制、职权配置时必须在两者之间寻求平衡。作为保障刑事诉讼顺利进行的重要手段，强制措施适用直接限制或剥夺人身自由或财产权益，构成对公民基本权利的重大干预，因此是人权法治保障的重要内容。为深化依法治国实践，全方位提升人权司法保障水平，推进和规范司法体制综合配套的办案机制，本文在全面梳理检察环节强制措施审查职能运行情况的基础上，就如何更科学合理地进行配置展开探讨。

一、检察环节强制措施审查职能配置的现状

（一）强制措施的立法情况

广义的强制措施是指公安机关、人民检察院和人民法院为了保证诉讼的顺利进行，依法对犯罪嫌疑人、被告人所采取的在一定期限内限制或处分其人身权、财产权和隐私权等基本权利的法定强制方法。我国《刑事诉讼法》规定的强制措施是指为了保障刑事诉讼的顺利进行而限制或剥夺人身自由的强制措施;对物的强制措施如勘验、检查、搜查、扣押等，以及对隐私权的强制措施,都放到了“侦查”中规定，做为强制性措施。二者虽然名字略有差异，但都是不以公民意志为转移，剥夺或限制公民人身权利和财产权利的措施，都带有强制性。

刑事诉讼法规定，公、检、法三机关都可以自行决定是否适用强制措施及适用何种强制措施(除公安机关需提请批准逮捕外)。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，可自行决定各种强制措施，特别是最严厉的剥夺人身自由的批准逮捕权基本上由检察机关行使（法院行使逮捕决定权的数量并不多），同时对侦查机关、审判机关采取的部分强制措施有监督和纠正权。较全面的强制措施权以及对侦查活动和审判活动的监督权，立法设计使检察机关在刑事强制措施的司法适用中具有举足轻重的作用。

（二）检察环节强制措施适用的基本情况

2012年3月《刑事诉讼法》修订以来，检察环节强制措施适用权配置的规定主要集中在《刑事诉讼法》第一编第六章（强制措施）、第二编第二章（侦查），《人民检察院刑事诉讼规则》第六章（强制措施）、第九章（侦查）、第十章（审查逮捕）、第十四章（刑事诉讼法律监督），以及《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》等司法解释性文件之中。根据上述法律法规的有关规定，检察环节的强制措施适用权及监督权分别由职务犯罪侦查部门、审查逮捕部门、公诉部门、未成年人案件检察部门、刑事执行检察部门、控告申诉部门等内设机构行使。这种多部门共同履职的设置在实践中产生了一些问题。

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强制措施审查职能配置分散

检察机关强制措施审查职能配置分散主要以审查逮捕权为代表。目前检察机关行使审查逮捕权的主体较多，部分检察院内部有四个部门在行使审查逮捕权，多数是由于“捕诉合一”造成的结果。“捕诉合一”虽然有提高诉讼效率等优势，但却容易导致审查逮捕权的追诉化倾向，使逮捕措施成为追诉犯罪的便利工具和公诉权的副产品，一定程度上牺牲了司法公正和人权保障。由审查逮捕权分散导致的延长侦查羁押期限审查职能、复议复核职能、案件指导等职能均呈现分散局面。同时，对物强制措施的审查职能也由自侦部门、公诉部门等多部门行使，同样呈现分散局面。

强制措施审查职能的分散化，不仅一定程度上弱化了强制措施适用的独立价值；同时各部门各行其是，不利于统一、规范执法，降低检察机关的公信力。

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强制措施审查的司法化程度不高

除了批准逮捕，各类强制措施大多采用内部的、书面的行政审批程序。无论是公安机关还是检察机关，均采用行政审批程序来决定强制措施，且缺乏必要的事前和事中监督。特别是对物强制措施和技术侦查措施表现地更明显，其决定主体和执行主体同一，只有概括的授权和适用条件，更多地是对当事人的义务规定。而被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人完全处于一种被动的地位,根本无法参与其中。很明显,这种权力配置模式是以保障诉讼为基点的,偏重于赋予国家机关广泛适用的权力。司法实践中，搜查、扣押、冻结、查封等强制措施被滥用、违法适用，严重侵犯了公民的正常生活和企事业单位的合法经营。

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部分强制措施审查职能行使不充分

立法规定了检察机关对强制措施的多项审查职能，但实践中检察机关有些职能行使并不充分，有些甚至没有行使过。如对侦查机关变更逮捕措施的事后监督、当事人对侦查机关违法强制措施的申诉等，基本上都属于沉睡条款。这种局面的造成固然有其他客观原因，但主要原因还是检察机关未能主动作为，导致职能被弱化。

更深层次地分析，主要是由于监督主体分散造成的。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定，侦查监督部门对包含违法强制措施在内的侦查活动进行监督；同时规定由控告检察部门审查办理对违法强制措施的控告，而且公诉部门或者监所检察部门也可以办理此类监督事项。另外，对包含违法强制措施在内的法院审判活动进行监督的主体是公诉部门、审判监督部门和刑事执行检察部门。多个监督主体不仅不能形成监督的合力，反而会相互推诿或掣肘。

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羁押必要性审查主体分散、程序繁琐

羁押必要性审查是逮捕必要性的自然延伸，也属于强制措施审查的范畴。根据高检院的规定，羁押必要性审查由刑事执行检察部门承担。但“应当”和“可以”释放或变更强制措施的十六种情形中，只有三种是和犯罪嫌疑人身体状况相关，其他都和案件事实、证据相关。刑事执行检察部门因缺少办案的亲历性而对逮捕必要性的情况并不了解，对案件事实和证据只能向审查逮捕、公诉等部门征求意见，再根据这些意见向办案机关提出建议。如此繁琐而无实质意义的程序既浪费了司法资源，又降低了效率。

上述几方面的问题，暴露出检察环节在强制措施权力配置方面存在着一定程度的零散化、碎片化倾向，这种状况导致实践中形成了高羁押率、执法标准不统一、强制性侦查措施违法适用等现象。如何破解这一难题，笔者认为有必要重新对强制措施审查职能进行优化配置，重塑科学合理的体系。

二、强制措施审查职能优化配置的总体思路和原则

强制措施审查职能的配置要基于追究犯罪与人权保障的双重目的。科学合理的强制措施体系应当具备这样几个特征：强制措施决定权保持独立性，不能成为其他职权的附属品；同一职权的主体不能太分散，保证执法标准统一；性质相近的职权尽可能统一归口到一个部门，保持连贯和协调；各项职权都应有监督，程序越简单，监督越严格。具体可从以下几方面把握：

（一）坚持以职能整合为原则

以审查逮捕权为核心，将相关的强制措施的审查决定权统一归口到审查逮捕部门。逮捕是剥夺人身自由的最严厉的刑事强制措施，“位高权重”，其适用必须慎之又慎。当前审查逮捕权分散行使的设置虽利于保障诉讼顺利进行，但却不利于保障人权。因此，审查逮捕权应回归本源，统一由审查逮捕部行使。此外，逮捕外的其他强制措施，如拘留、监视居住、取保候审、羁押必要性审查、延长羁押期限审查、扣押、查封、冻结等多项审查、审核等职能，也应全部整合到审查逮捕部，其他部门不再行使，实现强制措施审查职能的集约化运行。

（二）提高司法化审查程度

强制措施适用要克服的最大问题就是片面追诉倾向，因此必须提高司法化审查程度。司法审查的实质就是一种法律监督之权，法律监督与司法审查的精神内核是一致的，二者都本源于权力制衡。强制措施决定权的行使能否客观中立，关键在于程序设置。正当程序要求强制措施决定者处于中立、超然的地位，与其他追诉性质的权力相分离。在强制措施 “审查决定权”的外在形式上，呈现出由审查主体、申请人、被申请人三方构成的裁决结构，申请人和被申请人不同的利益诉求使裁决主体处于“中立而超然”的地位，实现适度的司法化。捕诉分离是提高司法化审查程度的举措之一，其他强制措施决定权和执行权也应分离，也即承担追诉犯罪和控诉职能的部门不能享有强制措施决定权，只有这样才能保证强制措施审查职能的中立性和客观性。

（三）监督权主体责任明确

检察机关虽不能对侦查机关部分强制措施行使审查决定权，但可以通过监督、纠正以至惩戒来约束其权力行使，从而达到监督其合法合理行使的目的。但由于目前监督主体分散，只有授权没有责任，导致部分职能呈现沉睡状态。监督职能被虚置，导致强制措施的滥用和违法适用。因此必须明确监督主体责任，有权必有责，不正当行使或不行使即追责，以此督促监督主体主动履职、积极履职。以监督权的充分行使推动强制措施的正当行使。

三、强制措施审查职能优化配置的解决路径

检察环节强制措施审查职能的优化配置应当以审查逮捕权为核心，将强制措施的审查决定权统一归口到审查逮捕部门，包括审查逮捕权与公诉权分离、审查决定权与执行权分离。另外，检察机关作为法律监督机关，对侦查机关和审判机关的强制措施适用权有监督职责，考虑到强制措施的同质性和权力行使的统一性，对强制措施适用权的监督权也应由审查逮捕部门行使。具体包含以下几方面内容：

（一）审查逮捕权由分散改为集中

许多法学专家主张将审查逮捕权交给法院,建立以法院为中心的与西方国家相类似的司法审查制度，正是基于检察机关作为公诉机关，因追诉犯罪的功利性和冲动，难以保持中立。而与侦查权、公诉权相分离的中立性，恰恰是审查逮捕权的正当性基础。如果实行捕诉合一，将公诉权与审查逮捕权合二为一，甚至由同一名检察官行使，无论从理论上还是实践中都无法保证审查逮捕的中立和客观。

审查逮捕权是一种裁决性权力，和公诉权在权利属性、本质、功能、对象等方面均有所不同，两者在逻辑上没有必然联系。1999年最高人民检察院成立审查批捕厅和审查起诉厅，实行捕诉分离。除未成年人案件检察部门外，“捕诉分离”成为常态和总的发展趋势。“捕诉分离”不仅有利于审查逮捕职能的统一有效行使，而且有利于不同诉讼环节间的监督制约，保证办案质效，避免成为公诉权的副产品。因此应当实行“捕诉分离”，将目前分散的审查逮捕权统一整合到一个部门，实现统一归口、统一标准、统一行使。

（二）羁押必要性审查由审查逮捕部门承担

前述分析了羁押必要性审查由刑事执行检察部来承担徒增繁琐程序而无实际意义，因此应将羁押必要性审查权整合到审查逮捕部。由审查逮捕部负责羁押必要性审查，除了能简化程序外，还有以下几个原因：一是羁押必要性审查权和审查逮捕权属同质职权，具有较强的中立性和客观性，整合到审查逮捕部有利于打击犯罪与保障人权的平衡；二是羁押必要性审查是延押审查的组成部分，由审查逮捕部承担可使两项工作相互衔接，不仅工作效率较高，而且对公安机关的监督制约力度也比较大；三是我国“逮捕—延押—羁押必要性审查”的羁押司法审查体系类似于国外的“逮捕令—羁押听证”模式，从国外看，这些职权均配置给同一预审法官或治安法官。在我国的司法权力配置机制下，上述三项职权也应该配置给同一部门行使，更有利于推进羁押必要性审查的司法化。

（三）将其他强制措施的决定权和执行权分离

除了审查逮捕权，公诉部门对其他强制措施可以行使决定权，如对人的取保候审、监视居住，以及对物的搜查、扣押、查封等。上述已经谈到了审查逮捕权与公诉权分离的正当性，因此，公诉部门对这些强制措施的决定权和变更权也应一并移交给审查逮捕部门行使。审查逮捕部门对其他强制措施行使决定权，可以在检察机关内部构建一道监督制约程序，有利于从第三方中立客观的角度监督制约公诉部门的权力，使强制措施决定权独立于公诉权。同时，审查逮捕部是对刑事强制措施适用进行专门化归口管理的检察部门，对逮捕、取保、监居等刑事强制措施有层次清晰、协调统一的适用标准，保证检察机关对强制措施决定权的统一和规范行使，防止政出多门。因此，无论是对人还是对物的强制措施，无论是决定权还是变更权，都由审查逮捕部门行使。公诉部门需要采取强制措施时，提交相关证据材料，由审查逮捕部审查决定。

（四）完善检察机关对强制措施的监督体系

检察机关是法律监督机关，不仅行使强制措施的审查决定权，还享有对侦查机关、审判机关部分强制措施的监督权。其中，侦查阶段的强制措施滥用和违法现象比较普遍和严重，值得重点研究。

在我国现行侦查制度中,除逮捕以外的强制措施以及全部的秘密侦查措施均由公安机关内部审批，侦查程序具有高度的封闭性和自主性。如果由检察机关对所有强制措施行使审查决定权，虽然会增强侦查程序的公正性，防止侦查权的滥用，但会降低侦查的效率。而侦查的及时性在侦查中则更显重要，因此检察机关可以对公安机关的强制措施进行事后监督。同时，检察机关对侦查机关的强制措施执行行为还负有监督职责，如监督侦查机关是否及时执行逮捕决定，是否及时释放未被批准逮捕的犯罪嫌疑人，以及变更强制措施行为是否正当等等。但现在检察机关对强制措施的监督由多个部门承担，权力分散，职能弱化。为增强法律监督效果，应重新科学配置相关职权。

审查逮捕部系检察机关和侦查机关衔接的第一个部门，能够及时知悉侦查机关的违法行为，同时审查逮捕部门的强制措施决定权对侦查机关有较强的约束力，由审查逮捕部对侦查机关的强制措施适用进行监督，既有利于节约司法资源，监督力度也更大。另外，对强制措施执行行为的监督权属于强制措施审查决定权的自然延伸，审查逮捕部更了解情况，监督也更有针对性。因此，无论是侦查机关的强制措施适用，还是强制措施执行，都应当由审查逮捕部统一进行监督。

综上所述，检察机关强制措施审查职能优化配置的主要内容包括审查逮捕权集中行使、其他强制措施决定权与执行权分离、强制措施监督权统一行使。优化配置的结果必然形成以审查逮捕部为主体，以审查逮捕权为核心，集中各项强制措施的审查决定权和监督权，形成权力主体明晰、权能集中的强制措施司法化审查格局。以此实现主体中立、执法标准统一、监督有效的目标，并最终实现刑事诉讼追诉犯罪和保障人权的终极目的。

（来源： 京检在线 微信编辑：李艳波）

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